O OUTDOOR E A PROPAGANDA ELEITORAL

por Fernanda Caprio

1 Introdução

Nas palavras de Ramayana (2011), a propaganda eleitoral "tem a finalidade precípua de divulgar ideias e programas dos candidatos. É a oportunidade que a legislação eleitoral atribuiu ao candidato para exteriorizar o símbolo real do mandato representativo e partidário".

No entender de Rollo (2002), a propaganda eleitoral objetiva "angariar votos". O mesmo entendendo Cândido (1995), que define a propaganda eleitoral como "forma de captação de votos usada pelos partidos políticos, coligações ou candidatos".

Ramayana (2011) esclarece que dentre as modalidades de propaganda, está a denominada "propaganda de rua", que utiliza o "ambiente urbanístico das cidades". Para Vianna (2011), as regras da propaganda eleitoral objetivam dar tratamento igualitário aos candidatos, permitindo que todos, independente da condição financeira ou do tamanho do partido, possam concorrer em igualdade de condições.

Para Freitas (2011), o outdoor é um meio de propaganda utilizado para grandes campanhas, pois se for bem posicionado, dificilmente passa despercebido. O autor comenta ainda que todas as classes sociais são atingidas pelo efeito massificado do outdoor.

A polêmica se instala, segundo Pana (2008) na ampliação do campo de visão do eleitor, colocando um candidato em situação muito privilegiada em relação a outros.

Para Ramayana  (2011), o problema do uso do outdoor está na abusividade sobre o ponto de vista econômico, tendo em vista ser um tipo de propaganda cara.

Freitas (2011) aduz que o uso de outdoor compromete o princípio democrático da campanha eleitoral, já que nem todos os candidatos poderão dispor deste veículo.

No entender de Rollo (2010) o outdoor deve permanecer proibido, pois "mensagens veiculadas por outdoor despertam suspeitas em relação ao seu real objetivo, em virtude do seu demasiado destaque à imagem". Musetti (2008) defende que a batalha de trava no que denomina "poluição eleitoral", colocando o outdoor como grande vilão.

O tema se constitui, portanto, num estudo relevante dentro da propaganda eleitoral.

2 A propaganda eleitoral

A propaganda eleitoral é movimento vital para o processo político. É através dela que a população percebe o candidato, analisa sua apresentação visual e verbal, bem como suas propostas para o que se acredita ser o bem comum.

Amplamente regulada pela legislação eleitoral, a propaganda é a principal ferramenta de aquisição de poder político para os candidatos capazes de se valerem dela eficazmente. E cumpre dizer, valer-se dela eficazmente muitas vezes é entendido pelo candidato como agir em desrespeito às regras para alcançar vantagem eleitoral sobre os oponentes.

Para o candidato que deseja criar uma rede de estratégias em sua campanha eleitoral, torna-se crucial ter o devido conhecimento das limitações impostas pela Justiça Eleitoral. O contrário pode implicar em prejuízos e punições que poderiam colocar em risco a imagem e até mesmo a aprovação do candidato nas urnas.

Neste ínterim, a análise da proibição da lei para a propaganda eleitoral via outdoor torna-se atual e relevante, uma vez que as implicações, bem como as infrações à regra, criam efeitos legais e políticos de interesse geral.

3. A vedação do uso outdoor

Observando-se o disposto no parágrafo 8º, do artigo 39, da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, extrai-se vedação incluída pela Lei 11.300, de 10 de maio de 2006:

Art.39 (...)

Parágrafo 8º. É vedada a propaganda eleitoral mediante outdoors, sujeitando-se a empresa responsável, os partidos, coligações e candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e ao pagamento de multa no valor de 5.000 (cinco mil) a15.000 (quinze mil) UFIRs.

A Resolução 23.370/2011 reserva o artigo 17 para reafirmar a vedação:

Art.17. É vedada a propaganda eleitoral mediante outdoors, independentemente de sua destinação ou exploração comercial, sujeitando-se a empresa responsável, os partidos, as coligações e os candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e ao pagamento de multa no valor de R$5.320,50 (cinco mil trezentos e vinte reais e cinqüenta centavos) a R$15.961,50 (quinze mil novecentos e sessenta e um reais e cinqüenta centavos) (Lei n. 9.504/97, art.39, parágrafo 8º).

Consultando com mais detalhes a legislação, constata-se que a há vedação na divulgação de placas que superem 4 metros quadrados (artigo 37, parágrafo 2º, da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997 e artigo 11 da  23.370/2011). Afora isso, há a vedação expressa no uso de outdoor introduzida a partir de 2006.

3.1 O outdoor “camuflado”

É bom tomar cuidado com o que o TSE-Tribunal Superior Eleitoral considera “outdoor camuflado”: pinturas ou faixas do mesmo candidato emparelhadas em muros; veículos envelopados com exagero; veículos estacionados de forma emparelhada provocando um efeito ampliado do campo de visão da propaganda de um mesmo candidato; esquinas de muros com pinturas duplicadas, panfletos ou placas colados de forma justaposta com objetivo de aumentar o campo de visão do eleitor.

Com base na proibição de outdoor e na limitação de metragem das placas da propaganda eleitoral, os Tribunais pátrios vêm ampliando conceito de outdoor em determinas situações:

"[...]. Enquadra-se no conceito de outdoor ouso de painel eletrônico, backlight ou similar, para caracterização de propaganda eleitoral irregular. [...]." (Res. no. 23084, de 10.6.2009, rel. Min. Joaquim Barbosa.)

"Propaganda eleitoral irregular. Pintura em veículo. Dimensões. Questão de fato. [...]. 2. A limitação imposta pela Justiça Eleitoral deve levar em conta não apenas a dimensão, mas sim o impacto visual da propaganda, evitando assim a burla ao limite regulamentar e, via de consequência, à proibição do outdoor. [...]."(Ac. de 22.2.2011 no AgR-AI no.375310, rel. Min. Arnaldo Versiani.)

"[...]. Placa afixada em fachada de comitê de campanha de candidato. Dimensão superior a 4m2. Configuração de outdoor.Orientação jurisprudencial firmada para as eleições de 2008. 2. Veículos de grande porte contendo propaganda de candidato. Efeito visual de outdoor.Caracterização de ofensa ao art. 39, ? 8º da Lei no 9.504/97. [...]."(Ac. de 23.6.2009 no AgR-AI no. 10.305, rel. Min. Joaquim Barbosa.)

"[...]. Propaganda eleitoral. Multa. [...].Caminhão. Efeito visual de outdoor. Desequilíbrio no pleito. Precedentes.- Caminhão-baú ostensivamente decorado com fotos, nomes e números de candidato tem o mesmo efeito visual de outdoor, o que configura ofensa ao parágrafo 8o do artigo 39 da Lei n? 9.504/97.(Ac. de 19.8.2008 no REspe no. 27.091, rel. Min. Ari Pargendler.)

“RECURSO ELEITORAL. PROPAGANDA ELEITORAL. IRREGULARIDADE. PINTURA EM MURO PARTICULAR. TAMANHO SUPERIOR AO LIMITE LEGAL. JUSTAPOSIÇÃO. EFEITO VISUAL DE OUTDOOR. MULTA. REDUÇÃO. PROVIMENTO PARCIAL.- O TSE tem estendido o conceito de outdoor às placas justapostas que, agrupadas lado a lado, ultrapassem 4m², possuindo efeito visual análogo ao de um outdoor, cuja utilização é vedada pela legislação eleitoral.- Por se tratar de propaganda irregular, disposta no § 2º do art. 37 da Lei das Eleicoes, o seu valor deve ser aquele previsto no § 1º do mesmo dispositivo, sendo bastante, no caso, sua fixação no patamar mínimo.§ 2º37Lei das Eleicoes- Recurso parcialmente provido, para reformar a sentença recorrida, reduzindo o valor da multa imposta para o seu patamar mínimo de R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 37, § 2º, da Lei 9.504/97.37§ 2º9.504 (19395 MA , Relator: NELSON LOUREIRO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 04/09/2012, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 4/9/2012).

3.2. O outdoor e as mensagens institucionais

Mas não só a utilização de outdoor no período de propaganda eleitoral é alvo do olhar atento dos Tribunais. É comum o uso institucional de outdoors por partidos e/ou candidatos no intuito de se transmitir mensagens diretas à população. “Mensagens veiculadas por outdoor despertam suspeitas em relação ao seu real objetivo, em virtude do seu demasiado destaque à imagem” (BRASIL, Tribunal Regional de Santa Catarina. Resenha Eleitoral. 18 vol. Florianópolis/SC, 2010, p.36)

Este é o entendimento do colendo TSE-Tribunal Superior Eleitoral:

“Ora, não há como concluir por mera divulgação de atividades parlamentares a instalação de painéis com mensagem de agradecimento a deputado federal pelo seu empenho na concretização de determinada obra. A propaganda, aqui, é ostensiva, pois feita ao ar livre, exposta em via pública de intenso fluxo e de boa visibilidade humana, com forte e imediato apelo visual e amplo poder de comunicação. Demais disso, foi veiculada quatro meses antes das eleições, configurando a intenção de, no mínimo, ser o parlamentar lembrado, visto, considerado. Tal fato veste-se de firmes características de propaganda antecipada, mesmo que de forma indireta, simulada. Vale dizer ainda: o fato que se apresenta nestes autos é bem mais do que simples promoção pessoal. [Recurso Especial Eleitoral n. 26.262 – Classe 22a, j. 17.5.2007, DJ de 1.6.2007, p. 247.]

O mesmo entendimento recentemente foi aplicado pelo TRE-MT – Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso:

RECURSO ELEITORAL - PROPAGANDA ANTECIPADA - OUTDOOR - PROIBIÇÃO - PROMOÇÃO PESSOAL - ELEIÇÕES MUNICIPAIS 2012 - PRÉ-CANDIDATURA - MASSIFICAÇÃO DO NOME E DA IMAGEM - CONHECIMENTO DO CONTEÚDO - PEDIDO DE VOTO IMPLÍCITO - RECURSOIMPROVIDO."A divulgação do nome e da imagem por meio de outdoor, o que é terminantemente proibido pela Lei Eleitoral caracteriza promoção pessoal e propaganda eleitoral antecipada, especialmente, ao ser confirmada com o posterior registro decandidatura." "A fixação de nome e imagem em outdoor de divulgação de programa televisivo com a confirmação da pré-candidatura configura propaganda eleitoral antecipada."Lei Eleitoral  (2440 MT , Relator: JOSÉ LUÍS BLASZAK, Data de Julgamento: 31/07/2012, Data de Publicação: DEJE - Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral, Tomo 1192, Data 08/08/2012, Página 2-8).

Este entendimento, contudo, não é pacífico, como se vê abaixo:

Assim, considero que a assinatura do material publicitário pela “bancada de vereadores do PT”, refere-se à manifestação política de órgão partidário legitimamente reconhecido pelo ordenamento jurídico eleitoral.

Trata-se, em última análise, de verdadeiro posicionamento do partido político – por intermédio de seus representantes dentro do Poder Legislativo local – em relação a temas político-comunitários. Conduta que, de resto, revela-se em consonância com os princípios doutrinários e programáticos e com as diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção do partido representado, tal como previsto pelo art. 24 da Lei dos Partidos Políticos.

Destarte, a exposição de ideologia partidária em material de propaganda subscrito pela bancada de vereadores não se confunde com a pretensão de ocupar qualquer cargo eletivo em pleito futuro. [TSE,Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n. 35.025, Relator Ministro Felix Fisher, j. 18.2.2010, DJ de 24.3.2010.]

Também não são consideradas irregulares as mensagens de felicitação em datas comemorativas feitas por partidos e/ou filiados ou mandatários em outdoor:

Não caracteriza propaganda eleitoral a veiculação de mensagem de felicitações pela passagem de ano, divulgada por meio de outdoor, contendo o nome de deputado, sem menção à sua atuação política,sua pretensão ao pleito futuro, ou propagação de princípios ou ideologias de natureza política. [Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n. 25.961, de 19.12.2006, DJ de 21.2.2007, p. 116.]

Outdoors contendo mensagem de felicitação pelo Dia Internacional da Mulher - Ausência de menção à eleição ou à plataforma política da possível candidata - Conduta que não se tipifica como ilícita. O ato de promoção pessoal não se confunde com propaganda eleitoral. [TSE, Respe n. 16.426, Relator Ministro Fernando Neves, de 28.11.2000, DJ de 9.3.2001.]

3.3 O outdoor e poluição visual

Muito se argumenta, também, acerca de poluição visual causada pelo período de propaganda eleitoral.

Entre os vilões, estão os carros de som, faixas, santinhos, carreatas e até mesmo o programa eleitoral, mas já esteve na pauta o outdoor, que causa impacto massificado e de ampla percepção visual, trazendo à baila o incômodo que as campanhas provocam nos cidadãos.

Neste sentido a poluição visual consiste na modificação destrutiva parcial ou completa dos espaços de convivência, artificialmente construídos e habitados pelo homem, resultando prejuízo, direto ou indireto à saúde, segurança e o bem-estar dos indivíduos coletivamente considerados. È ainda o ato de gerar situações adversas às atividades sociais e econômicas ou de afetar as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente (Rubhia, 2012).

O outdoor foi removido do rol de veículos de propaganda eleitoral permitidos, no entanto, a insatisfação da população pelo período de campanha mantém-se no mesmo patamar, pois os excessos permanecem com relação aos demais veículos.

4. Conclusão

O outdoor é um meio de propaganda que se utiliza principalmente de imagens, cores, frases de impacto capazes de gerar estados de espírito imediato no público.

Em razão de sua natureza, essa mídia traz o marketing comercial para o marketing político, substituindo a mensagem político-ideológica pelo impacto psicológico.

Neste sentido, é um veículo extremamente eficaz de propaganda, largamente utilizado em campanhas publicitárias vitoriosas de produtos que são objeto de altos investimentos.

Mas o período de campanha eleitoral deveria ser um momento de reflexão sobre a escolha de mandatários a cargos eletivos, através da cuidadosa análise das propostas que regerão o destino da comunidade.

Com efeito, a legislação eleitoral procura manter ativos seus princípios fundamentais especialmente neste período, primando pela preservação da igualdade de espaços e mídias entre candidatos e proteção do eleitor que receberá as idéias apresentadas.

O outdoor, por sua vez, tem como efeito produzir grande desigualdade no binômio candidato-eleitor.

De um lado, porque trata-se de propaganda cara, economicamente inviável para a maior parte dos candidatos, que diante de candidatos com mais recursos não teriam a mesma chance de divulgação de suas propostas. O outdoor amplia indiscutivelmente o campo de visão do eleitor sobre um candidato em detrimento de outro. Além disso é destinado a causar impacto imediato ao maior número de pessoas simultaneamente.

É imprescindível, portanto, que e legislação eleitoral não permita que um veículo de propaganda massificada interfira na formação da opinião do eleitor, incitando idéias mediante palavras, frases, imagens e cores, com técnicas originadas exaustivamente testadas por profissionais da área de publicidade.

O artigo 242, do Código Eleitoral veda a propaganda que utiliza meios publicitários capazes de criar artificialmente estados mentais, emocionais ou passionais, vedação esta repetida no artigo 5º, da Resolução TSE 23.370/2011.

O espírito da lei, portanto, é manter a igualdade entre candidatos, permitir a viabilidade de campanhas com mais ou menos recursos financeiros, bem como preservar a formação da opinião do eleitor, evitando que seja indevidamente sugestionado por alguns candidatos em detrimento de outros.

Em síntese, o legislador busca equilibrar os concorrentes e proteger os eleitores.

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Fernanda Caprio
Advogada Eleitoral; Pós-graduada em Direito Eleitoral e Processo Eleitoral pela Claretiano (2012); MBA em GestãoEstratégica de Marketing pela FGV (2006); MBA em Gestão Empresarial pela FGV (2004); Especialista em Direto das Obrigações pela FAPERP/UNESP (1998); Graduada em Direito pela FIRP (atual UNIRP) São José do Rio Preto/SP (1996);